제1장 서 론

현재 내국세수와 지방세수에 기계적으로 연동되어 있는 지방교육재정 총량 산정방식의 문제점은 오랜 기간 지적되어 왔고 개선방안도 제안된 바 있다. 그러나 시도교육청 및 초중고 교육공급자들은 내국세수와 지방세수에 연동된 재원 마련 방식을 교육계의 기득권쯤으로 여기고 국가재정 전체의 효율화에는 큰 관심이 없어 보인다.

교육계는 GDP 대비 초중고 교육재정 규모가 이제 OECD 평균에 이르렀으며 여전히 과밀학급이 존재하고 교원당 학생 수도 더욱 개선되어야 하므로 더욱 많은 투자를 해야 한다고 주장한다. 그러나 이러한 주장은 교육수요자의 감소에 따라 발생하는 자연적 교육여건의 개선과 초중고 교육재정 투자 수준을 고려하지 않은 잘못된 주장으로 판단된다.

이러한 문제의식하에서 본 연구는 다시 한번 인구축소사회로 진입한 우리나라 교육재정의 효율화를 위해서 필요한 개혁방안을 제안하고자 한다. 본 연구는 총 네 개의 대주제로 구성되어 있다.

먼저 제2장은 초중고 공교육비 수준 및 행정제도 국제비교를 통해 우리나라 초중고 교육재정 수준과 공교육 규모의 경제 확보 및 개선을 위한 정책적 노력을 검토한다. 또한 교육계에서 주장하는 교원 및 학급당 학생 수 등의 교육여건과 정부지원 수준이 학생들의 학업성취도에 미치는 영향을 실증적으로 분석하고 우리나라와 주요 국가들 사이의 차이점은 없는지 파악한다.

제3장은 교육지배구조와 학생 1인당 교육비 지출 각각이 학생들의 학업성취도에 미치는 영향을 실증적으로 분석한다. 교육지배구조는 교육감 선출방식에 집중하여 분석한다. 한국은 간선제 선출에서 직선제 선출로 교육감 선출방식에 변화가 있었는데 직선제에 대해서는 높은 선거 비용 및 선거 과정의 문제, 낮은 투표율, 교육자치와 일반자치의 분리에 따른 비효율 등에 대한 문제 지적이 직선제 도입 초기부터 현재까지 꾸준히 있었다. 그러나 교육감 선출방식이 학생들의 성과에 미친 영향을 분석한 실증적인 연구는 거의 없는 실정이다. 교육제도에 대한 논의에서 궁극적으로 중요한 것은 학생들에게 미치는 영향이기 때문에 교육감 직선제의 도입이 학생들의 성과에 미친 영향을 분석하는 것은 중요성이 크다.

다음으로 한국에서 1인당 교육비 지출이 학생들의 학업성취도에 미치는 인과적인 영향을 학교급별로 나누어 분석한다. 한국에서는 출산율의 지속적인 감소로 학령인구가 계속 감소하고 있고 앞으로 학령인구의 감소폭은 더 커질 예정이다. 반면에 교육예산의 가장 큰 부분을 차지하고 있는 지방교육재정교부금은 내국세수의 일정 비율과 교육 세수의 일부가 합해져 결정되기 때문에 미래에도 증가 추세를 보일 가능성이 높다. 따라서 초？중등교육에서 1인당 교육비 지출은 지속적으로 증가해왔고, 위의 제도에 변화가 있지 않는 한 미래에 더욱 가파르게 증가할 것으로 예상된다. 이러한 상황에서 1인당 교육비 지출의 증가가 학생들의 학업성취도에 어떤 영향을 미치는지 분석하는 것은 현재의 교육예산 배정 방식을 유지하는 것이 타당한지 평가하기 위해 필수적인 작업이라고 할 수 있다.

제4장에서는 현행 교육행정 및 재정 제도가 지방교육재정의 구조에 미치는 영향을 살펴본다. 특히 교육재정 총량이 예상치 않게 증가했을 때 학교단위 재정지출은 어떻게 변화하게 되었는지에 대해 주목한다. 최근수년간 내국세 수입 증가와 추가경정 예산 편성으로 인해 지방교육재정교부금이 크게 늘었다. 당초 예산보다 크게 늘어난 교육재정 수입이 실제로 어떻게 집행되었는지를 본 장에서 살펴보고자 한다. 이 과정에서 현행 교육행정 및 재정 제도가 단위학교에서의 교육재정 지출에 어떻게 영향을 미쳤는지, 선거를 통해 선출된 교육감의 재량과 결정은 어떠했는지에 대해 분석한다.

제5장에서는 인구축소 시기에 적합한 초중고 교육재정 산정방식과 이와 관련한 시도교육청의 책임을 살펴본다. 이를 위해서 현행 교원 수, 학급 수, 학교 수를 유지할 때, 먼저 제2절에서 미래의 초중고 교육환경 ― 교원당 학생 수, 학급당 학생 수, 전교생 수, 학령인구 1명당 평균 중앙정부 지원 수준 ― 을 살펴본다. 제3절에서는 현재와 미래의 초중고 교육비용을 살펴보고 도시지역 학교와 비도시지역 학교에 적용할 수 있는 실험적 학교통합 기준을 제시하고 있다. 특정 지역 학교들의 통합을 통해 교육비용의 절감효과도 살펴본다. 제4절에서는 시도교육청의 연성예산제약 문제를 완화하기 위해서 세수 연동형 교육재정 총량 산정방식을 과감히 폐지하고 대안으로 새로운 초중고 교육재정 지원체계가 갖춰야 할 10가지의 구조를 제안하고 있다.

제2장 초중고 공교육비 수준 및 학교통합 국제비교

제1절 서 론
본 장에서는 우리나라의 초중고 공교육비 수준이 교육계의 주장대로 OECD 평균을 이제 막 넘어서기 시작했을 뿐이므로 여타 예산분야에 우선해서 초중고 교육예산을 선배분하는 것이 타당한지를 살펴보고자 한다. 이를 위해서 합리적인 국제비교의 결과를 제시하고 초중고 교육재정 규모, 예산상 우선순위 그리고 학생 1명당 공교육비 지원 수준에 미치는 학령인구와 소득수준의 영향을 실증적으로 분석한다. 또한 이러한 국가의 지원과 교원당 학생 수와 같은 교육여건 개선이 학생들의 학업성과에 미치는 영향을 국제학업성취도(PISA) 자료를 이용하여 실증적으로 분석하고 우리에게 주는 시사점을 제시한다. 2070년까지 학령인구가 2020년 대비 30~40% 수준으로 급감할 것이라는 인구추계 결과를 고려하여 향후 학교자원을 보다 효과적이고 효율적으로 활용하기 위해서 일본, 미국, 호주 교육재정의 특성과 학교통합 관련 행정사례를 살펴본다. 이상의 논의를 바탕으로 향후 피할 수 없는 학령인구의 급격한 감소 전망에 대응하여 초중고 교육재정을 효과적이고 효율적으로 활용할 수 있는 정책 방향에 대한 시사점을 제시한다.

제2절 초중고 공교육비 총량 수준의 국제비교
1995년 전체 교육분야에 대한 일반정부의 지출은 GDP의 4.0%로 OECD 평균 5.4%를 크게 하회하며 최저수준 3.5%에 근접한 수준이었다. 이후 연도별 등락을 보이기는 하지만 추세적으로 확대되어 1995년 이후 5% 초중반 수준을 유지해 온 OECD 평균과의 격차를 축소해 왔고 2019년부터 OECD 평균 수준에 이르렀다. 한편, 일반정부 총지출 대비 전체 교육분야 지출의 비율로 살펴본 예산상의 우선순위는 1995년 이후 OECD 평균을 하회한 적은 없는 것으로 파악됐다.

이러한 GDP 대비 전체 교육분야에 대한 일반정부 지출 총량 수준의 OECD 평균과의 격차 축소는 유초중고 교육분야에 대한 일반정부 지출 수준의 증가에 의한 것으로 나타났다. 유초중등 교육분야에 대한 일반정부 지출의 GDP 대비 비중은 지속적으로 OECD 평균과의 격차를 축소해오다가 2017년부터 OECD 평균을 상회하기 시작하여 2021년 3.9%를 보이며 OECD 평균보다 0.4%p 높은 수준으로 나타났다. 유초중등 교육분야에 대한 일반정부 지출의 빠른 증가세는 내국세수와 지방세수에 연동되어 있는 재원조달 방식에 기인한다.

시도교육청을 비롯한 교육계의 주장처럼 GDP 대비 총량 수준의 유초중등 교육분야에 대한 일반정부 지출은 이제 막 OECD 평균을 상회하기 시작하여 과도한 투자가 이루어지지 않은 것처럼 보인다. 그러나 다음 소절에서 살펴볼 학령인구와 소득수준의 변화를 고려하면, 유초중등 교육분야에 대한 지출은 매우 높은 수준으로 나타나며 교육계의 주장은 타당성을 잃는다.

제3절 학령인구와 소득수준을 고려한 초중고 공교육비 수준 국제비교
우리나라보다 먼저 인구고령화를 경험한 OECD 국가들은 1995~2021년 기간에 3~17세 학령인구의 비중이 평균적으로 약 4%p 축소되어 2021년 16.4% 수준이다. 그러나 우리나라는 같은 기간 11.1%p나 축소되어 2021년 12.7%이며, OECD 국가 중 가장 낮은 일본(12.4%)과 유사한 수준이다. 또한 우리나라의 국민 1인당 소득수준은 1995년 이후 계속 증가해 왔으나 단 한 번도 OECD 평균을 넘어선 적이 없고, 2021년 경상 기준 4.7만 US PPP달러 수준이다.

OECD 국가의 GDP 대비 일반정부 전체 교육분야 지출 비율은 1995년 이후 학령인구 비중이 축소됨에 따라 평균적으로 낮아지는 경향을 보였으나, 우리나라의 경우에는 반대의 추이를 보인다. 이러한 양상을 주도한 동력은 국세와 지방세에 기계적으로 연동되어 교육수요자의 감소에도 불구하고 과도하게 늘어난 초중고 교육재정의 확대에 기인한다. 2021년 일본의 유초중등 교육분야에 대한 일반정부 지출은 GDP의 1.8%이지만 우리나라의 동 비율은 3.9%로 일본의 두 배를 초과하는 수준이다. 우리나라보다 일본의 3~17세 학령인구가 2.5배이고 GDP는 2.2배 수준이라는 점을 고려하면, 학령인구 1명당 일반정부의 유초중등 교육비 지출액은 우리나라의 절반 이하 수준에 불과하다. 우리나라 유초중등 교육재정의 효과성과 효율성에 상당한 의문이 제기된다.

1인당 GDP가 1만~1.5만 US PPP달러 구간에 속한 국가 및 연도의 평균적인 GDP 대비 전체 교육분야 일반정부 지출 비율은 5.2% 수준이었으며, 이후 소득수준이 크게 늘어나도 동 비율은 5% 초중반 수준을 유지해왔다. 한편, 유초중등 교육분야에 대한 OECD 국가의 일반정부 지출은 GDP의 3% 초중반 수준이 낮은 소득 구간부터 평균적으로 유지되어 온 것으로 나타났다. 그러나 우리나라의 경우에는 소득수준이 증가하면서 교육분야 지출을 더욱 빠르게 증가시켜서 OECD 국가들의 평균 추이와 다른 양상을 보이고 있다. 이는 국세와 지방세 세수에 연동되어 경제규모 증가에 따라 확대되는 세수의 일정 비율이 기계적으로 유초중등 교육재정을 확대한 결과이다.

학령인구와 소득수준의 변화를 모두 반영하는 지표인 국민 1인당 GDP 대비 학령인구 1명당 일반정부 교육분야 지출액 비율의 OECD 평균 추이를 살펴볼 필요가 있다. 학령인구 비중이 전체 인구의 21.5~23% 수준까지 축소되더라도 학령인구 1명당 일반정부 전체(유초중등) 교육분야 지출액은 1인당 GDP의 25.5%(23.2%) 수준까지는 증가하지만, 이후 학령인구 비중이 더 낮아지면서 학령인구 비율이 17%(13%) 이하인 경우 동 비율은 20.5%(13.7%)까지 축소되는 것으로 나타났다. 그러나 우리나라의 경우에는 OECD 국가의 평균적인 추이와 달리 학령인구 비중이 25% 미만으로 낮아져도 학령인구 1명당 일반정부의 교육비 평균 지출액은 1인당 GDP의 30%를 초과하는 수준까지 확대되는 것으로 나타났다. 특히 유초중등 학령인구(3~17세) 비중이 13% 미만인 국가들의 평균적인 학령인구 1명당 지출액 수준은 1인당 GDP의 20% 미만이지만 우리나라는 30.8%에 달하는 것으로 나타났다. 향후 세수에 기계적으로 연동되어 계속 증가할 유초중등 교육재정을 고려하면 동 비율은 지속적으로 확대될 전망이며, OECD 국가의 평균적인 추이와 더욱 괴리를 확대해 갈 것으로 판단된다.

또한 OECD 국가의 소득수준이 향상되면서 학령인구 1인당 일반정부 교육분야 지출의 1인당 GDP 대비 비율은 평균적으로 소폭 개선된 것으로 나타났다. 그러나 우리나라의 경우 동 비율의 개선 속도는 매우 빠르며, 이러한 빠른 개선의 주요 원인은 유초중등 교육분야 지출액의 빠른 확대에 기인한다. 우리나라의 동 비율은 2020년과 2021년에 1인당 소득 대비 학령인구 1명당 일반정부 유초중등 교육지출에서 세계 최고 수준을 기록했다.

내국세수와 지방세수에 기계적으로 연동되어 있는 유초중등 교육재정 산정방식의 근본적 개혁이 이루어지지 않으면, 향후 교육성과, 교육수요자의 변화 등 재정수요와 무관하게 일반정부 유초중고 교육분야 재원이 조성 및 지출됨에 따라 유초중등 교육분야에 대한 일반정부의 지출이 효율적으로 이루어질 것으로 기대하기 어렵다.
제4절 유초중등 교육재정 지표 및 학업성과를 결정하는 요인들에 대한 실증분석
유초중등 교육재정 지표는 1) 교육재정 규모를 나타내는 GDP 대비 일반정부 유초중등 교육분야 지출 비율, 2) 예산상 우선순위를 나타내는 일반정부 총지출 대비 유초중등 교육분야 일반정부 지출 비율, 3) 학령인구 1명당 유초중등 교육비 국가지원 수준을 나타내는 국민 1인당 GDP 대비 학령인구 1명당 일반정부 유초중등 교육비 비율을 고려했다. 먼저 인구규모, 정부규모, 경제규모 등 국가별 특성이 위 세 가지의 유초중등 교육재정 지표에 미치는 영향을 통제한 이후, 교육수요자인 학령인구와 소득수준의 변화에 따라 OECD 국가가 평균적으로 유초중등 교육재정 지표를 어떻게 조정해 왔는지 그리고 중앙정부와 지방정부의 재정부담 수준에 따라 관련 재정지표들에 미치는 학령인구와 소득수준의 영향이 다른지를 검토했다.

32개 OECD 국가의 1995~2020년 패널자료를 이용하여 분석한 결과, 국민 1인당 소득수준이 낮은 저소득 국가일수록 유초중등 교육재정 지표를 확대하는 경향이 있는 것으로 나타났다. 그러나 중앙정부와 지방정부 사이의 유초중등 교육재정 분담 수준을 통제하지 않을 경우 교육수요자의 변화는 교육재정 규모와 예산상 우선순위에 통계적으로 유의한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 그러나 중앙정부와 지방정부 사이의 재원 분담 수준을 통제하는 경우 교육수요자의 증가는 유초중등 교육재정 규모를 증가시키고 예산상의 우선순위를 확대하는 것으로 나타났다. 한편 학령인구 1인당 국가지원 수준은 학령인구가 늘어날 때 감소하는 음의 관계가 통계적으로 유의미하게 추정된다.

중앙정부가 유초중등 교육재정의 50% 이상을 부담하는 국가들의 경우 유초중등 교육재정 규모가 평균적으로 약 1.9%p 높은 것으로 추정된다. 지역주민이 더 많이 부담하는 경우에는 유초중등 교육재정의 효율화를 통해 교육수요자 비중이 1%p 축소될 때, 평균적으로 유초중등 교육재정의 GDP 대비 비율을 0.1%p 축소한다. 그러나 중앙정부 부담이 큰 경우에는 오히려 0.024%p 늘리는 것으로 추정된다.

이는 지역주민의 입장에서 유초중등 학령인구 감소에 따라 학교자원의 통합운영 등 자구적 재정효율화보다는 학교자원 유지비용을 중앙정부의 재정부담 확대로 충당하는 것이 유리하고 교육재정의 효율화를 기대하기 어렵다는 점을 의미한다. 이러한 추정 결과는 한국을 제외하고 31개국만을 대상으로 분석하면 통계적으로 유의하지 않게 분석됐다. 이는 중앙정부와 지방정부의 세수에 기계적으로 연동되어 있는 우리나라 유초중등 교육재정 재원마련 방식의 특이성이 가져오는 결과로 판단되고, 우리나라의 유초중등 교육재정의 효율화를 위해서는 시도교육청에 재원조달의 책무성을 부여할 필요가 있음을 의미한다.

OECD에서 주관하여 언어, 수학, 과학의 학업성취도를 평가하는 PISA 시험성적을 이용하여 정부의 재정지원이나 교원당 학생 수, 학급당 학생 수, 학교 규모가 학생들의 학업성취도에 미치는 영향을 분석했다. 우리나라의 유초중고 교육재정의 확대에도 불구하고 2000년 이후 대체적으로 과목별 최고 평균점수 국가(주로 중국)와의 괴리가 확대되고 있을 뿐만 아니라 언어의 경우 2006년 이후 우리나라 학생들의 학업성취도는 하락하는 추세이고 수학과 과학의 경우 2012년 이후 하락 추이를 보이고 있다. 88개 국가의 2015년과 2018년에 PISA 시험을 치른 48만여 개의 관측치를 이용하여 분석한 결과에 따르면, 학생들의 과목별 성취도는 학생 개인의 특성에 의해서 크게 좌우되는 것으로 나타났다. 가정 내 책 보유량이 많을수록, 부모의 학력, 직업, 재산 등 가정의 경제？사회？문화적 지위가 높을수록 학생들의 학업성취도는 높은 것으로 나타났다.

학생들의 성취도는 학교의 소재지가 큰 도시일수록 높게 나타났으며, 사립학교에서 공부한 학생일수록 그리고 전교생 수가 많은 큰 학교에서 공부한 학생일수록 높은 것으로 나타났다. 전체 자료를 분석한 경우 교원당 학생 수가 적을수록 과목별 학업성취도는 높은 것으로 나타났으나 우리나라 학생들만 구분하여 소표본 분석을 시도하면, 언어와 수학의 성취도는 교원당 학생 수에 의해 통계적으로 유의한 영향을 받지 않는 것으로 나타나고 과학의 경우에는 교원당 학생 수가 더 많은 학교에서 공부한 학생들의 성적이 더 높은 것으로 나타나는 등, PISA 시험을 치른 모든 국가 학생들의 자료를 활용한 분석결과와 다르게 나타났다. 또한 학교의 예산 중 정부지원이 차지하는 비중이 높은 학교일수록 소폭이나마 학업성취도가 높은 것으로 분석됐으나, 우리나라 학생들만을 분석하면 정반대로 정부지원이 낮은 학교에서 공부한 학생들의 학업성취도가 높은 것으로 추정됐다. 이는 우리나라 일반 공립학교의 학업성취도 제고를 위한 교육계의 노력이 필요함을 시사한다.

제5절 학령인구 감소에 따른 초중고 학교통합 해외사례
학교의 학생 수가 클수록 학교자원을 보다 효율적으로 활용하여 학생 1명당 교육비용을 낮추면서 공교육에 규모의 경제가 발생하도록 한다. 이는 가급적 동일한 교육효과를 낮은 비용으로 산출하도록 하거나 또는 동일한 비용으로 더 큰 교육효과를 가져올 수 있도록 교육행정을 항상 점검하고 이해관계자와의 소통 강화를 통해 설득해야 함을 의미한다. 다시 말해서, 이상적인 교육정책을 목표로 하되, 적은 비용으로 그 목표를 달성하려고 시도교육청이 항상 노력해야 한다.

2016년부터 적용되고 있는 지역별？학교급별 적정규모 유지를 위한 통합운영 교육부 권고기준에 따라 통합운영이 추진되어야 할 학교 수는 2022년 기준 초등학교 2,019개, 중학교 1,012개, 고등학교 303개로 파악되어 전체 학교의 30% 수준에 달한다. 2022년 기준 11,700여 개 학교의 학교회계 최종예산과 학교별 교직원 인건비를 합산하여 학생 1명당 평균 교육비를 추산한 결과 학생 수 150명 이하의 3,143개 소규모 학교에 재학 중인 학생들은 전체 학생 수의 3.5%에 불과하지만 1인당 평균 교육비는 전체 평균의 세 배를 넘는 3,200만원 수준으로 파악됐다. 전북 부안의 한 중학교의 경우에는 전교생 1명을 위해 연간 교육비 7억원을 초과하여 지출한 것으로 파악됐다. 해당 지역주민들이 이 비용의 절반이라도 부담한다면 과연 유지될 수 있을지 의문이다.

또한 서로 다른 학교급의 학교들을 통합운영하는 권고사항으로 우리나라 초중등교육법 제30조가 1998년 외환위기 직후에 신설되었으나 활성화되지는 않고 있다. 최근 서울지역에서도 ‘이음학교’의 형태로 수직적 통합운영이 진행되고 있으나 전국에서 123개에 불과하다. 향후 인구소멸위기 지역이 다수 발생할 것으로 예상되며, 인구밀도가 낮아지는 상황에서 일정한 지역의 범위 안에 유, 초, 중, 고 학교급별로 별도의 학교시설을 유지하는 것보다는 하나의 캠퍼스에서 보다 효율적으로 운영할 필요가 커지고 있다. 또한 물리적으로 같은 장소에서 고등학교까지 마치면서 교육의 연계성도 제고될 수 있다. 교육의 접근성 제고와 교육재정의 효율화라는 두 가지의 중요한 가치를 어떻게 조화시킬 것인지에 대한 사회적 논의가 필요하다.

우리보다 먼저 학령인구 감소를 경험한 일본의 경우에는 수직적 통합보다는 동일한 학교급 사이의 수평적 통합을 중심으로 학교자원을 관리한 것으로 나타났다. 1948년 이후 초중고 재학생 수가 가장 많았던 1985년 대비 2022년의 일본 초중고 학생 수는 55% 수준에 불과하다. 학령인구가 감소하면서 초등학교는 약 30%, 중학교는 38.5%, 고등학교는 12.5% 정도 축소됐다. 교원 수도 약 15% 내외 수준 감축된 것으로 파악됐다. 이러한 학교통합의 노력에도 불구하고 학령인구의 감소로 소규모 학교들이 더욱 많아지는 점을 우려하며 최근 일본 중앙정부는 초등학교 4Km 이내？중학교 6Km 이내의 통학 거리 기준을 교통수단을 활용한 통학 시간 1시간 이내로 개편하고 학교통합을 촉진하고 있으며, 학교통합을 추진하는 시정촌이 2021년 84%에 달하는 것으로 조사됐다.

미국과 호주의 경우 국토면적이 매우 넓어서 인구밀도는 우리나라보다 낮지만, 학생 수의 감소 추이는 관측되지 않고 오히려 2000년 이후 학생 수가 소폭 증가하고 있다. 두 국가 모두 교육재정의 효율화를 위해서 수평적 통합과 함께 수직적 학교통합도 적극적으로 추진하고 있는 것으로 파악됐다. 미국의 경우 초중등 학생 수는 추세적으로 증가하는 상황이나 학교 수는 감소하고 있고 전체 학교의 12%가 초중등 통합학교로 운영되고 있다. 호주의 경우 전체 초중등 학교의 14%가 통합학교로 운영되고 있다.

미국 뉴저지주의 경우 초중고 교육을 포함하여 하위 지방정부의 공공서비스 효율성 제고를 위해서 지역 학교구 스스로 통합의 가능성을 연구하도록 장려하는 연구비 지원 보조금(School Regionalization Efficiency Program)과 연구 결과를 실행시키는 데 드는 비용을 지원하는 보조금(Local Efficiency Achievment Program)을 운영하고 있다. 뉴저지주의 재산세 부담은 미국 내에서 가장 높은 수준이어서 추가적인 초중고 교육재정 조달의 어려움으로 재정지출을 효율화할 필요성이 크다. 이러한 보조금 정책은 뉴저지 주정부가 직면한 예산제약을 완화하기 위한 노력의 일환인 것이다.

호주의 각 지방정부들은 교육자원을 효율적으로 활용하고 학생들에게 양질의 다양한 교육기회를 제공하기 위해서 규모의 경제를 유지할 수 있는 학교통합을 지속적으로 추진하고 있다. 최근 낮은 학업성취도를 제고하기 위해서 빅토리아주 Shepparton 지역 4개의 중등학교(Secondary schools)를 통합하여 학생 수 2,500명 규모의 Greater Shepparton Secondary College가 2022년에 개교했다. 지역사회 구성원들과의 협의 추진 과정에서 반대하는 의견도 있었으나, 최종적으로 합의를 도출한 사례로 평가된다.

호주 뉴사우스웨일즈주의 학교통합에 관한 정책은 과거 지방정부 주도의 강제적 방식에서 벗어나서 학교 구성원과의 소통을 강화하며 의견을 수렴하는 형태로 변화했다. 이러한 학교 구성원들이 참여하는 협의 과정에서 주정부의 학교통합 계획이 무산되기도 한다. 그러나 지역주민들이 주정부의 계획에 동의하지 않더라도, 필요하다고 판단되면 호주 전체 평균 학교 규모를 초과하는 600명 이상의 학교들에 대해서도 통합을 통해 규모의 경제를 제고하고 양질의 다양한 교육기회를 더 많이 제공하겠다는 호주 지방정부의 정책의지는 직면하고 있는 예산 제약에서 비롯된 것으로 판단된다.

제6절 시사점
모든 학생에게 우수한 교육을 제공하겠다는 교육의 수월성 및 접근성 제고라는 정책목표는 모든 국가가 동일하게 천명하고 있다. 학생 수가 급감해도 학교 수가 꾸준히 증가하며 학교의 학생 수는 줄어드는 우리나라와 달리, 미국과 호주의 경우 학생 수의 증가에도 지금까지 눈에 띄게 학교 수가 증가하지 않았고 학교당 평균 학생 수를 높이며 규모의 경제를 유지 내지 개선하고 있다. 일본은 통학거리 기준을 확대 개편하여 시정촌 자치단체의 학교통합을 촉진하고 있다.

향후 우리나라의 2070년 초중고 학생 수는 2020년의 30~40% 수준으로 낮아질 전망이므로, 현재 학교 수를 그대로 유지한다면 학교당 학생 수는 평균 150명 내외 수준으로 전망된다. 그럼에도 불구하고 소규모 및 과소규모 학교를 유지하기 위해서 학령인구 감소에도 지속적으로 늘어나도록 설계된 현재의 교육재정 총량 산정방식을 계속 유지하면서 지방교육재정을 예산제약과 재원조달의 책무로부터 자유로운 교육공급자의 화수분으로 남겨두는 것이 바람직한지 다시 생각해야 한다.

교육의 접근성 및 형평성이 교육정책의 중요한 목표이듯이 교육재정의 효율성도 함께 추구되어야 인구구조의 변화와 같은 거대한 미래 환경변화에 대응하여 국가에서 제공하는 서비스의 지속가능성을 제고할 수 있다. 현재 무상교육처럼 보이는 초중고 교육은 조금 더 긴 시계(視界)에서 살펴보면 결코 무상교육이라 할 수 없다. 현재 교육수요자들, 즉 초중고 학생들이 성장하여 입직한 이후에 초중고 교육공급자를 포함한 현재 세대의 복지재원 마련을 위해 더 많은 세금을 부담해야 한다. 세상에 공짜 점심은 없다.

과거 산업화 및 도시화의 영향으로 농어촌 지역에서 도시지역으로 인구이동이 발생하면서 직면했던 농어촌 지역의 학령인구 감소와는 달리 향후 우리나라 인구의 절대 규모 자체가 감소하면서 도시지역에서도 학령인구 감소가 빠르게 진행되고 있다. 이러한 인구구조의 변화 추이는 장기적으로 거스를 수 없는 주어진 환경변화이고 이러한 거대한 환경변화에 대응하여 교육분야뿐만 아니라 모든 분야의 정책과 제도를 인구축소 사회에 적합하도록 조정해야 한다. 그러나 기존 정책과 제도의 조정은 이미 형성되어 있는 다양한 이해관계자 그룹의 강력한 저항을 초래할 것이며 새로운 정책과 제도의 형성에 어려움이 예상된다. 그럼에도 불구하고 분야별 지출은 전체 국가재정의 관점에서 우선순위에 따라 조정될 수 있어야 하고, 시도교육청의 초중고 교육지출은 일반지자체의 지방공공재의 공급이라는 측면에서 여타 분야와 조화를 이루어야 한다.

결과적으로 재원조달의 책무성이 결여되어 있는 시도교육청의 초중고 교육재정을 보다 합리적으로 개편하고 초중고 교육지출을 보다 효과적이고 효율적으로 사용하도록 하는 근본적 개편방안이 필요하다. 우선 세수에 연동된 중앙정부와 일반지자체의 이전재원 총량 산정방식에 학령인구의 변화 추이가 반영되도록 만들어야 한다. 나아가 시도교육청을 독립된 헌법기관으로 동일한 행정구역에 일반지자체와 병렬적으로 유지하는 것이 바람직한 제도인지 관련 분야 연구자들의 심도 있는 연구가 필요하다.

제3장 교육지배구조와 교육재원 수준이 교육 성과에 미치는 영향

본 장은 교육지배구조와 국？공립학교의 학생 1인당 교육비 지출 각각이 학생들의 학업성취도에 미치는 영향을 실증적으로 분석한다. 교육지배구조는 교육감 선출방식에 집중하여 분석한다. 한국은 간선제 선출에서 직선제 선출로 교육감 선출방식이 변화했는데, 직선제에 대해서는 높은 선거 비용 및 선거 과정에서 나타나는 여러 문제, 낮은 투표율, 교육자치와 일반자치의 분리에 따른 비효율 등에 대한 문제 지적이 직선제 도입 초기부터 현재까지 꾸준히 있었다. 그러나 교육감 선출방식의 변화가 학생들의 성과에 미친 영향을 분석한 실증적인 연구는 거의 없는 실정이다. 교육제도에 대한 논의에서 궁극적으로 중요한 것은 학생들에게 미치는 영향이기 때문에 교육감 직선제의 도입이 학생들의 성과에 미친 영향을 분석하는 것은 중요성이 크다.

다음으로 본 장은 한국에서 1인당 교육비 지출이 학생들의 학업성취도에 미치는 인과적인 영향을 학교급별로 나누어 분석한 결과를 보고한다. 한국에서는 출산율의 지속적인 감소로 학령인구가 계속 감소하고 있고 앞으로 그 감소폭은 더 커질 것으로 예상된다. 반면에 교육예산의 가장 큰 부분을 차지하고 있는 지방교육재정교부금은 내국세수의 일정 비율과 교육세수의 일부가 합해져 결정되기 때문에 미래에도 증가 추세를 보일 가능성이 높다. 따라서 초중등교육에서 1인당 교육비 지출은 증가해 왔고, 위의 제도가 변화하지 않는 한 미래에 학령인구의 급격한 감소로 더욱 가파르게 증가할 것으로 예상된다. 이러한 상황에서 1인당 교육비 지출의 증가가 학생들의 학업성취도에 어떤 영향을 미치는지 분석하는 것은 현재의 교육예산 배정 방식을 유지하는 것이 타당한지 평가하기 위해 필수적인 작업이라고 할 수 있다. 보다 구체적으로 본 장의 각 절에서 분석한 내용들은 다음과 같다.

제1절은 서론으로 교육감 선출방식에 대해 교육계와 학계를 포함한 한국 사회 각계에서 문제 제기가 있었음을 보이고, 현 교육감 선출방식에 대한 질적인 평가의 핵심적인 논점들을 정리해서 소개한다. 그러나 학생에 대한 영향의 측면에서 교육감 직선제를 평가하는 연구, 특히 실증적인 연구가 거의 없음을 밝히고 실증적인 근거를 기반으로 교육감 직선제를 평가하고 제도 개선에 대한 시사점을 도출해야 할 필요성이 높음을 설명한다.

다음으로 한국에서 지난 15여 년간 교육예산의 총액은 증가한 반면, 학령인구는 감소하여 학생 1인당 교육비가 빠르게 증가해 왔음을 보인다. 그러나 국가수준학업성취도평가에서 나타난 학업성취도 지표들은 교육비 지출의 증가에 상응하여 향상되지 않았고, 오히려 하락하는 추세다. 이러한 시계열적인 관계가 교육비 지출과 학업성취도의 인과적인 관계를 의미하는 것은 아니지만, 학생 1인당 교육비 지출이 학업성취도에 미치는 영향을 더 엄밀하게 분석할 필요성이 높음을 설명한다. 특히 앞으로 더 가파른 학령인구의 감소가 나타날 것으로 예상되기 때문에 교육비 지출과 학생 성과의 관계에 대한 분석을 토대로 교육예산 조정에 대한 정책적 함의를 얻는 것이 중요한 작업임을 설명한다.

제2절에서는 한국에서 교육감 직선제가 학생들의 학업성취도 및 건강에 미친 영향을 실증적으로 분석한다. 한국에서 교육감 선출방식은 임명제에서 교육위원회 간접 선거에 의한 선출, 교육감 선거인단의 간접 선거에 의한 선출에 이어 주민의 직접선거에 의한 선출로 변화해 왔다. 본 절에서 분석하는 것은 교육감 선거인단의 간접 선거에 의한 선출과 대비하여 주민의 직접선거에 의한 선출이 학생들의 학업성취도와 건강에 어떤 영향을 미쳤는지 분석하는 것이다. 한국에서는 시도단위 지역별로 교육감 직선제가 도입되는 시기에 차이가 존재했다. 2007년 2월 부산을 시작으로, 2007년 12월에는 울산, 충북, 경남, 제주에서 교육감 직접선거가 실시되었다. 뒤이어 2008년 7월에는 서울, 2009년 4월에는 경기도에서 실시된 후 2010년 6월 지방선거에서 모든 시도에서 교육감 직접선거가 시행된 후 2023년 현재까지 이 제도가 유지되고 있다. 이러한 교육감 직선제 도입 시기의 지역별 차이는 인과적인 측면에서 교육감 직선제 도입의 효과를 분석할 수 있는 기회를 제공한다. 교육감 직선제 도입 시기의 지역별 차이가 존재하기 때문에 인과관계 추정을 위한 대표적인 방법 중 하나인 이중차분법을 통해 교육감 직선제가 학업성취도와 건강에 미친 정책 효과를 인과적인 측면에서 추정할 수 있는 것이다. 단, 이중차분법을 활용하기 위해 이 연구에서 분석한 교육감 직선제의 효과는 교육감 직선제 도입 초기의 효과이다.

본 연구에서는 먼저 정책 도입 여부나 도입 시기의 차이를 이용하여 정책 효과를 추정하는 이중차분법의 전통적인 방법인 이원 고정효과 모형(two-way fixed effects model)을 이용하여 교육감 직선제의 효과를 분석했다. 분석 결과, 교육감 직선제 도입으로 대학수학능력시험의 국어와 영어 과목에서 1등급 및 2등급 학생 비율이 감소하고 5등급과 6등급 학생의 비율이 증가한 것으로 나타났다. 건강의 측면에서 교육감 직선제 도입이 스트레스, 행복감, 주관적 건강, 음주, 흡연에 미친 영향을 살펴보았는데, 교육감 직선제는 위의 결과들에 유의한 영향을 미치지 않았다.

최근 계량경제학 분야에서는 정책의 도입 시기에 차이가 존재하고 정책 도입 이후 경과 기간이나 집단별로 정책의 효과가 이질적인 경우에 이원 고정효과 모형을 통한 추정에 문제가 있음을 밝히고 대안적인 분석 방법을 제시하는 연구들이 왕성하게 이루어지고 있다. 이를 이질성에 강건한 이중차분법(heterogeneity-robust difference-in-differences)이라고 하는데, 이 연구에서는 강건성 분석의 일환으로 이질성에 강건한 이중차분법의 대표적인 방법 중 하나인 Callaway and Sant’Anna(2021)를 이용해서 정책 효과의 이질성을 허용한 상태에서 교육감 직선제의 효과를 분석했다. 분석 결과는 이원 고정효과 모형을 이용한 분석과 마찬가지로 교육감 직선제를 실시한 지역에서 수학능력시험의 국어와 영어 과목에서 상위권 학생의 비율이 감소하고, 중하위권 학생의 비율이 증가하는 것으로 나타났다. 건강에 대한 분석에서는 이원 고정효과 모형으로부터의 결과와 마찬가지로 교육감 직선제가 학생들의 스트레스, 행복감, 주관적 건강, 음주, 흡연에 유의한 영향을 미치지 않았다.

제3절에서는 한국에서 1인당 교육비 지출이 학생들의 학업성취도에 미친 영향을 분석했다. 초등학교 6학년, 중학교 3학년, 고등학교 2학년 학생들의 국가수준학업성취도평가 학교별 데이터와 학교회계예결산서 자료를 연결하여 학생 1인당 교육비 지출이 학교별 보통학력 이상 학력 비율, 기초학력 비율, 기초학력 미달 비율, 평균 점수에 미치는 영향을 분석했다. 그런데 학생 1인당 교육비 지출은 학생？학부모의 특성 및 학교의 특성과 밀접하게 관련되어 있을 수 있다. 이러한 내생성 문제를 고려하지 않고 일반적인 추정 방법을 사용하여 추정하면 학생 1인당 교육비 지출의 효과와 혼동요인에 의한 효과가 중첩되어 1인당 교육비 지출의 순수한 효과를 추정하기 어렵게 된다. 이 연구에서는 내생성 문제의 해결을 위해 먼저 학교 고정효과 모형을 이용해서 1인당 교육비 지출이 학생들의 학업성취도에 미친 영향을 추정한다. 학교 고정효과 모형은 데이터에서 이용가능하지 않은 각 학교의 시간에 따라 변하지 않는 고유의 특성들을 모두 통제할 수 있는 장점이 있다. 학교 고정효과 모형을 통한 추정에서는 1인당 교육비 지출이 증가할 때 초등학교 6학년에서 기초학력 미달 비율이 감소하는 것으로 나타나지만, 그 크기는 작았다. 중학교 3학년과 고등학교 2학년 학생들에 대해서는 1인당 교육비 지출 증가의 학업성취도에 대한 통계적으로 유의한 효과를 발견하지 못했다.

학교 고정효과 모형을 이용한 추정은 학교의 시간에 따라 변하지 않는 고유의 특성들을 통제할 수 있다는 장점이 있지만, 데이터에서 이용 가능하지 않은 시간에 따라 변하는 특성들을 통제할 수 없다는 한계가 있다. 특히 이러한 변화가 1인당 교육비 지출과 상관관계가 있을 경우에는 학교 고정효과 모형을 이용한 추정 역시 1인당 교육비 지출의 순수한 효과를 추정하지 못할 수 있다. 이 연구에서는 고정효과 모형에서도 내생성의 문제가 여전히 남아 있을 가능성을 고려하여 도구변수-고정효과 모형(IV-FE model)을 이용해 1인당 교육비 지출의 효과를 추정한다.

이 연구에서 사용하는 도구변수-고정효과 모형을 설명하면 다음과 같다. 한국에서는 학생 수 변화에 대해 교육예산이 비탄력적으로 조정된다. 즉, 학교에서 학생 수가 감소한다고 해서 그에 맞추어 교육예산이 탄력적으로 조정되는 것은 아니며, 학생 수가 증가하는 경우도 마찬가지이다. 교육예산의 산정에서 학생 수 이외의 요인들도 고려 대상이며, 교육예산 자체가 학생 수 변화에 대해 경직적으로 조정되는 경향이 있기 때문이다. 따라서 학생 수가 상대적으로 더 크게 감소한 학교에서 1인당 교육비 지출이 더 크게 늘 것으로 예상할 수 있다. 실제로 이러한 관계는 데이터에서 명확하게 관찰된다. 그러나 학생 수의 변화 역시 학업성취도에 영향을 미치지만, 학업성취도는 데이터에서 이용 가능하지 않은 여러 다른 요인들의 변화를 반영하여 나타날 수 있다. 이러한 점을 고려하여 이 연구에서는 Hoxby(2000)가 제시했던 외생적인 학생 수 변화를 응용하여 도구변수를 만들고, 이를 추정에 활용한다.

Hoxby(2000)는 각 학교 혹은 학군의 학생 수 변화를 내생적인 요인에 의한 변화와 외생적인 혹은 임의적인 요인에 의한 변화로 구분하고 내생적인 요인에 의한 변화는 유연한 형태의 시간 추세에 의해 포착될 수 있다고 가정했다. 이 추세에서 벗어난 학생 수 변화는 외생적인 변화이기 때문에, 이것을 학급 수가 고정된 상황에서 학급당 학생 수에 대한 도구변수로 이용해서 학급당 학생 수가 학업성취도에 미친 영향을 추정했다. 이 연구에서도 학교별 학생 수의 시간 추세에서 벗어난 부분을 학생 수의 외생적인 변화로 간주하여 이를 1인당 교육비 지출에 대한 도구변수로 사용하고, 학교 고정효과를 통제한 상태에서 1인당 교육비 지출의 효과를 추정한다. 즉, 외생적인 변화로 학생 수가 더 많이 감소한 학교에서 교육예산의 학생 수 변화에 대한 비탄력적인 조정으로 인해 1인당 교육비가 더 크게 증가하는데, 이것으로 인해 발생하는 1인당 교육비의 변이를 이용해서 1인당 교육비 지출의 효과를 추정하는 것이다. 도구변수-고정효과 모형을 추정한 결과에서 학교의 학생 1인당 교육비 지출 증가가 초등학생들의 국어？수학？영어 과목에서 기초학력 미달 비율을 통계적으로 유의한 수준에서 감소시킨 결과가 나타났다. 그러나 중고등학생의 경우는 1인당 교육비 지출의 증가가 학업성취도를 향상시킨 증거는 발견되지 않았고, 오히려 일부 학업성취도 지표들이 하락하는 결과가 나타났다.

제4절에서는 국제적인 비교를 위해 미국에서 주별 1인당 교육비 지출이 4학년, 8학년, 12학년 학생들의 학업성취도에 미치는 영향을 살펴보았다. 학업성취도 지표는 4학년과 8학년은 NAEP(National Assessment of Educational Progress)의 읽기와 수학에서의 주별 평균 점수와 주별 표준편차가 사용되었고, 12학년은 대학 지원 시 사용되는 표준화 시험인 ACT (American College Testing)와 SAT(Scholastic Assessment Test) 점수가 사용되었다. 표본기간은 데이터마다 조금씩 다르지만 1990년대 초부터 2010년대 후반까지이다. 주별 고정효과 모형(state-fixed effects model)을 사용하여 추정한 결과, 1인당 교육비 지출은 분석 대상인 모든 학년에서 학업성취도 평가 결과와 통계적으로 유의한 관계가 나타나지 않았다.

제5절에서는 분석 결과를 종합적으로 검토하고 정책적 시사점을 논의한다. 우선 교육감 직선제 도입의 효과에 대해 분석한 결과 교육감 직선제가 학생들의 성과, 신체 및 정신 건강 지표 등에 긍정적인 영향을 미친 것을 발견할 수 없었다. 교육감의 책무성을 제고하고 유권자들에게 더 많은 정보를 제공하기 위해, 교육감 재임 기간 중 학업성취도와 학교생활을 포함한 다양한 교육 성과지표들을 공개하는 방안을 고려할 수 있다.

다음으로 1인당 교육비 지출의 증가가 학생들의 학업성취도에 미치는 영향은 뚜렷하지 않거나 매우 제한적이었다. 특히 이 연구에서 사용한 도구변수 추정의 결과는 학생 수가 감소함으로 인해 1인당 교육비가 증가할 때 이것이 학업성취도에 미치는 영향의 의미를 갖기 때문에, 학생 수 감소에 따라 예산 조정을 어떻게 할 것인가의 문제에 대한 정책적 함의를 제공한다. 이 연구의 결과는 현재 방식의 교육예산 책정으로 인해 학생 수 감소로 학생 1인당 교육비가 증가하는 경우, 이것이 학생들의 학업성취도 향상을 반드시 가져오는 것은 아니라는 것을 시사한다. 교육예산의 책정방식에서 학생 수 변화를 지금보다 더 적극적으로 반영하여 조정할 여지가 있는 것으로 생각된다. 또한 교육비 지출 증가가 학생 성과 제고로 연결될 수 있도록 배분적 효율성을 제고시킬 필요성이 큰 것으로 판단된다.

제4장 현행 교육 행정 및 재정 제도가 지방교육재정 구조에미치는 영향

본 장에서는 현행 교육행정 및 재정 제도가 지방교육재정의 구조에 미치는 영향을 살펴본다. 특히 교육재정 총량이 예상치 않게 증가했을 때 학교단위 재정지출은 어떻게 변화하게 되는지에 대해 주목한다. 최근 수년간 내국세 수입 증가와 추가경정 예산 편성으로 인해 지방교육재정교부금이 크게 늘었다. 당초 예산보다 크게 늘어난 교육재정 수입이 실제로 어떻게 집행되었는지를 본 장에서 살펴보고자 한다. 이 과정에서 현행 교육 행정 및 재정 제도가 단위학교에서의 교육재정 지출에 어떻게 영향을 미쳤는지, 선거를 통해 선출된 교육감의 재량과 결정은 어떠했는지에 대해 분석한다.

본 장은 다음과 같이 구성되었다. 먼저 제1절에서는 현행 교육 행정 및 재정 제도를 검토하며 연구 질문, 필요성, 관련 선행연구에 대해 논의한다. 제2절에서는 교육재정 총량의 변화가 단위학교 재정지출에 어떻게 영향을 미쳤는지 학교회계 자료를 이용하여 분석한다. 제3절에서는 시도교육청 예산 및 결산 자료를 사용하여 교육재정 총량의 변화가 현행 제도하에서 교육청의 재정활동에 미친 영향을 살펴본다. 제4절에서는 일부 시도교육청의 목적사업비 집행 자료를 사용하여 목적사업비 집행에 영향을 미친 요인들, 특히 교육감 직선제의 영향에 대해 실증 분석한다. 마지막 절에서는 주요 연구내용을 요약하고 토의한다.

우리나라는 지방교육자치제도를 운영하고 있다. 유치원, 초등학교, 중학교, 고등학교 교육을 시도 교육감이 관할한다. 초등교육 재정에 대한 국가의 본격적인 지원은 1958년 의무교육재정교부금 제도가 실시되면서 시작되었다. 의무교육재정교부금은 당시 의무교육이었던 초등교육의 재원이 부족한 지역, 즉 교육구를 국고로 지원하는 제도였다. 이 제도는 1971년까지 이어졌고, 1972년부터 지방교육재정교부금 제도가 시행되면서 폐지되었다. 중등교육에 대한 국가의 재정지원은 1964년 지방교육교부세 제도가 실시되며 시작되었다. 지방교육교부세는 재정결함 지자체의 중학교와 고등학교 교원 봉급 전입급을 국가에서 교부하는 제도로, 기준 재정 수요액에 미달하는 시도가 대상이었다. 1972년 의무교육재정교부금과 통합되어 지방교육재정교부금이 되며 사라졌다.

1972년에 도입된 지방교육재정교부금 제도는 현재까지 이어지고 있다. 내국세의 일정 비율을 지방교육재정교부금으로 시도교육청에 배분하여 초중등교육 경비로 사용하는 방식이다. 교부율은 처음에는 12.98%로 시작했고, 2020년부터 현재까지는 20.79%가 적용되고 있다. 이에 더하여 사립중학교와 고등학교에 대해서는 재정결함보조금을 지급한다. 지방자치단체가 학교를 지원하는 비법정전입금과 교육경비보조금도 있다.
수요와 무관하게 결정된 교육재정은 지방교육자치제도하에서 시도교육청이 관리하고 집행한다. 해방 후 미국식 제도를 이식하여 시작된 지방교육자치제도는 1962년 5？16 군사정변 이후 중단되었다가 1991년부터 지방자치가 복원되면서 다시 시작되었다. 시도 단위로 자치가 이루어지고 시군구에는 하급 행정기관인 교육청이 설치되었다. 시도교육청을 이끄는 교육감은 처음에는 교육위원회에서 선출했다가 1997년부터는 선거인단을 구성해 일종의 간접선거 방식으로 선출하였다. 주민들이 직접 선출하는 직선제는 2007년에 도입되었다. 2007년 2월 14일 부산을 시작으로, 기존 교육감 임기가 끝나는 지자체별로 선거를 실시했고, 2010년 전국동시지방선거를 시작으로 매 4년마다 지방선거에서 자치단체장, 자치의회 의원 등과 함께 선출하기 시작했다.

지방교육재정알리미에서 제공되는 시도교육청별 당초예산을 살펴보면 2022년에 지방교육재정 수입은 82.7조원이었다. 지방교육재정 교부금이 유아교육특별회계 전출금액 3.8조원을 포함하여 68.9조원이었고, 국가 교육보조금 0.7조원, 지방자치단체 전출금 15.4조원, 자체수입 0.6조원이었다. 지방교육재정은 각 시도교육청에서 운영한다. 교원 인건비 등 각종 경비의 일부를 직접 지출하고, 학교의 운영 경비는 전출금의 형태로 학교에 지급된다. 교육청으로부터 학교회계로 전입되는 금액은 학교 기본 운영비와 목적 사업비로 나뉜다. 학교 기본 운영비는 산식에 의해 결정되어 지급되며, 학교에서 예산을 편성해 집행한다. 목적 사업비는 특정한 사업 수행을 위해 용도가 지정되어 전입되는 금액이다. 학교 재정수입으로는 교육청 전출금 이외에도 학부모 부담 수입, 자체 수입, 자치단체 보조금 등이 있다. 사립학교는 추가로 재정결함보조금을 받는다. 2022년 학교회계 최종예산 기준 공립학교 세입의 83.53%, 사립학교 세입의 82.02%가 교육비특별회계 전입금이다.

지방교육재정교부금의 총액은 내국세 수입에 연동되어 있다. 그래서 내국세 수입이 확정되어야 지방교육재정교부금 총액도 확정된다. 즉, 당초 예산을 편성하는 시점에서 정확한 지방교육재정교부금 규모를 알기는 어렵다. 따라서 교육청과 각 학교는 예산을 과소 편성하는 경향이 있다. 그리고 추후 확정된 추가수입은 추가경정예산으로 집행한다. 학교운영비는 산식으로 정해지므로, 추가 수입은 주로 목적사업비로 단위학교에 배분된다.

내국세 수입이 급격히 증가하면 지방교육재정교부금도 예상치 못하게 늘어난다. 이렇게 일종의 보너스처럼 주어진 수입을 시도교육청은 상당한 재량권을 갖고 집행하게 된다. 그렇다면 과거 교육재정 수입이 급격히 늘어났을 때 실제 교육청에서는 어떠한 방식으로 재정 활동을 변화하여 대응했을까? 실제로 2013년부터 2022년까지 학생 1인당 지방교육재정교부금은 2.44배 증가했다.

지방교육재정의 증가에 대한 교육자치단체의 재정대응을 살펴보기 위해 우선 학교회계 자료를 분석했다. 학교회계 자료는 2018년부터 2022년까지 5개년 동안의 초등학교, 중학교, 고등학교 및 기타 평생학습시설의 세입 및 세출 자료로 이루어졌다. 각 연도별로 학교 수에는 차이가 있지만 대략 초등학교 6,100여 개교, 중학교 3,200여 개교, 고등학교 2,300여 개교 등 총 11,800여 개교가 포함되었다. 세입은 각 재원별 세부 항목으로 나누어져 있고, 세출은 성질별 분류 자료와 사업별 분류 자료가 있다.

우선 당초예산과 최종예산의 차이를 살펴보면 지방교육재정교부금 총액의 변동성 때문에 당초예산에서는 세입 총액을 적게 설정하고 최종예산에서 크게 증가하는 양상이 일관되게 나타난다. 2018년에는 당초예산 대비 최종예산 세입총액이 45.8% 증가했고, 이후에는 내국세수가 감소한 2020년을 제외하면 당초예산 대비 최종예산 증가율이 50%를 넘었다. 코로나19로 인해 당초예산보다 실제 최종 내국세 수입이 더 적었던 2020년조차도 학교회계 세입 총액은 최종예산에서 당초예산 대비 31.3% 증가했다.

당초예산과 최종예산 사이에 세출 총액의 차이도 마찬가지로 컸다. 세출항목을 성질별로 나누어 살펴보면 특히 운영비와 자산취득비에서 당초예산과 최종예산 사이에 차이가 크게 나타났다. 운영비의 경우 교육운영비가 당초예산 대비 최종예산에서 크게 늘었고, 학생지원금도 크게 증가했다. 자산취득비의 경우에는 시설비와 기타자산취득비가 당초예산 대비 최종예산에서 큰 폭으로 증가했다. 인건비의 경우에도 당초예산 대비 최종예산에서 증가하였는데 무기계약직원인건비와 기간제 교원？직원 인건비가 늘었고, 성과상여금도 증가하였다.

이러한 경향은 시도교육청의 예결산 자료를 살펴보더라도 일관되게 나타난다. 분석에는 2011년부터 2022년까지 전국 17개 시도교육청의 당초예산, 최종예산 및 결산 세입 세출 자료를 사용했다. 당초예산과 최종예산 사이의 변화를 살펴보았고, 연도별 지방교육재정교부금의 변동이 세입 세출 결산에 어떠한 영향을 미쳤는지 살펴보았다. 결과는 학교회계 자료로 살펴본 모습과 비슷했다.

교육재정의 배분 과정에서 교육청의 재량권이 상대적으로 크게 나타나는 목적사업비 자료를 수집하여 추가 분석을 시도했다. 분석에는 2012년부터 2022년까지 시도교육청이 각급 학교에 배분한 목적사업비 자료를 활용했다. 이 자료는 분기별로 도교육청으로부터 목적사업비를 교부받은 학교명, 금액, 사업명을 담고 있다.

우선 분기별 총액을 각급학교별로 계산하여 시계열 변동을 살펴보면 목적사업비 지출은 매년 1분기에 가장 크게 나타난다. 그리고 2분기에도 상당한 규모의 집행이 이루어지고, 3분기와 4분기에는 상대적으로 적은 비중이 교부되었다. 목적사업비 중에서도 학교 비정규직 인건비 등 정기적이고 경직적으로 지출되어야 하는 금액들이 학기 초 및 상반기에 주로 집행되기 때문으로 판단된다. 한편, 하반기에는 지방교육재정교부금 수입이 확정되면서 확보된 추가 재원을 활용하여 교육청의 재량사업 추진을 위해 목적사업비가 배분되었다.

목적사업비 배분에 교육감의 정치 이해관계가 반영되는지 살펴보기 위하여 각 시군 단위로 각급학교에 배분된 목적사업비의 연간 및 분기별 합계 금액을 계산했다. 분기별 학령인구(3~17세)에 해당하는 주민등록인구 자료와 결합하여 학령 1인당 목적사업비 수입을 계산하여 종속변수로 사용했다. 핵심 설명변수로는 직전 교육감 선거 당선자의 해당 시군구 득표비율과 해당 시군구의 선거 투표율을 사용했다. 시도-시군구 고정효과를 통제한 분석 결과에 따르면, 지난 선거에서 교육감의 득표율이 높았던 지역에서 학령 1인당 목적사업비 배분액이 증가했다. 교육감 득표비율이 1%p 증가하면 시군구 연간 1인당 목적사업비는 약 44,739원 더 배분되었다. 이는 연간 평균 1인당 배분액의 약 2.3%에 해당했다. 환산해보면 득표비율이 1 표준편차 증가했을 때 1인당 목적사업비 배분액은 약 18.5% 또는 35만 8천원 증가했다.

선거와의 관련성을 살펴보기 위해 선거 이후 시차별 효과의 이질성을 고려한 분석을 추가로 실시했다. 지방선거는 매 4년, 즉 16분기마다 실시되므로 선거 이후 각 연도 또는 분기 회차별 지시변수를 넣어 교육감 득표비율과의 교호항을 생성한 다음 분석에 추가했다. 분석 결과에 따르면 선거 직후에, 또는 연초에 득표비율이 높았던 지역에 대한 목적사업비의 보상 배분 경향이 더 강하게 나타났다.

이와 같은 분석 결과는 내국세 연동 방식의 현행 교육재정 제도와 시도 교육감에게 재정책무 없이 상당한 재정집행 재량권이 주어지는 현행 교육행정 제도하에서 풍족한 교육재정을 시도 교육감이 정치 이해관계에 따라 비효율적으로 집행하고 있을 가능성을 시사한다. 교육재정을 효율적으로 집행하기 위해서는 내국세 연동 방식 대신 재정수요에 맞추어 재정규모를 결정할 필요가 있다. 교육재원의 배분에 있어서도 시도 교육감의 권한을 줄이고, 산식에 기초한 단위학교로의 총액배분을 늘릴 필요가 있다. 단위학교로 총액배분된 금액은 학교에서 재량 집행하되, 학교의 교육성과를 엄정히 평가하여 학교 성과 평가와 차년도 재원배분에 반영하는 방식을 도입한다면 재정책무를 동반한 자율성에 바탕하여 자원의 효율적 배분을 달성하고 교육성과를 제고할 수 있다. 이를 위해 단위학교의 자율성을 증진하는 방향의 제도 개혁도 필요하겠다.

제5장 인구축소사회의 교육재정 효율화 방안

제1절 서 론
인구축소 시기에 적합한 초중고 교육재정 산정방식과 이와 관련한 시도교육청의 책임을 살펴본다. 이를 위해서 현행 교원 수, 학급 수, 학교 수를 유지할 때, 먼저 제2절에서 미래의 초중고 교육환경 ― 교원당 학생 수, 학급당 학생 수, 전교생 수, 학령인구 1명당 평균 중앙정부 지원 수준 ― 을 살펴본다. 제3절에서는 현재와 미래의 초중고 교육비용을 살펴보고 도시지역 학교와 비도시지역 학교에 적용할 수 있는 실험적 학교통합 기준을 제시하고 있다. 특정 지역 학교들의 통합을 통해 교육비용의 절감효과도 살펴본다. 제4절에서는 시도교육청의 연성예산제약 문제를 완화하기 위해서 세수 연동형 교육재정 총량 산정방식을 과감히 폐지하고, 대안으로 새로운 초중고 교육재정 지원체계가 갖춰야 할 10가지의 구조를 제안하고 있다.

제2절 미래 초중고 교육여건
제2절에서는 학령인구 감소에 따라 2022년 학교 수, 교원 수, 학급 수를 유지하면 미래의 교원당 학생 수나 학급당 학생 수와 같은 교육투입지표들의 개선이 얼마나 빠르게 개선되는지를 살펴보고, 현행 내국세수 연동방식의 지방교육재정교부금 산정방식이 그대로 유지될 경우 2070년까지 중앙정부 부담 교부금 수준을 전망했다. 또한 2022년의 학교 수는 그대로 유지하고 전교생 규모별 평균 교원 수와 학급 수 기준에 따라 학생 수 감소로 인해 학생 1인당 교육비는 증가하지만 학교 소규모화로 인해 학교 평균 교육비용이 감소하고 총교육비용의 증가는 크지 않다는 점을 확인했다. 결과적으로 내국세수나 지방세수에 연동하는 초중고 교육재정 총량 산정방식을 유지하면 향후 시도교육청의 재정이 지나치게 풍족해질 것으로 추정되므로 세수 연동형 산정방식을 개편할 것을 제안하고 있다.

제3절 현재와 미래의 초중고 교육비용과 효율화 방안
제3절에서는 재원조달의 책무가 없는 시도교육청은 교육의 수월성 제고와 함께 가급적 적은 비용으로 높은 재정성과를 산출할 수 있도록 학교통합을 비롯한 교육행정에 충실해야 한다. 만약 학생 수가 급격히 줄어드는 지역의 학교를 그대로 유지하면서 학생 수 감소 이전 수준의 교직원을 배치하는 상황이 지속될 경우 교육공급자를 위한 교육행정이라는 비난을 면하기 어려울 것이다. 따라서 공교육의 규모의 경제를 조금이라도 더 개선하기 위해서 지역주민을 적극적으로 설득하여 학교통합을 적극적으로 추진해야 한다.

제2장 제5절에서 소개한 일본의 최근 학교통합 기준은 통학버스 등 교통편 이용 기준 통학시간 1시간 이내로 개편됐다. 우리나라도 교통수단 보급 수준이 매우 확대된 점을 고려하여 학교와 학교 사이의 거리를 기준으로 초등학교의 경우 3~10㎞, 중학교의 경우 5~15㎞, 고등학교의 경우 10~20㎞ 이내 소규모 학교들의 통합을 고려할 필요가 있다.

비도시지역에 소규모 학교를 유지하는 가장 근본적인 이유는 학교의 접근성 제고로 볼 수 있다. 그러나 통학버스 등 교통수단을 활용하는 경우 충분히 학교통합을 통해 비용절감을 달성할 수 있지만 시도교육청은 학교통합에 매우 소극적이다. 1년에 7.6억원을 1명의 학생을 위해 사용하면서 친구 없이 외로운 학교생활을 하도록 하는 현재의 교육행정은 교육공급자의 안정된 직업을 위해 학생을 희생하고 있는 것은 아닌지 시도교육청 관계자들에게 묻지 않을 수 없다.

주문진읍 소재 4개의 초등학교 및 분교장을 통합하여 하나의 초등학교로 운영하면서 통학버스로 등하교 지원을 해주면, 통합 이전 인건비 포함 71.7억원의 학교현장 교육비용은 통합 이후 46.4억원으로 낮아지는 것으로 추정됐다. 이와 더불어 인근 중학교 및 고등학교를 수직통합해 하나의 학교로 운영하면, 급식실 등 학교시설의 활용도 제고를 통해 추가적인 효율화 가능성도 있다.

학교통합에 대한 지역주민의 동의를 구하는 과정은 매우 힘들고 어려운 일이다. 그러나 현재 우리나라가 직면하고 있는 거대한 인구구조의 변화로 인하여 국가재정은 매우 빠르게 악화되고 늘어나는 국가채무는 결국 미래세대의 부담으로 귀착된다. 현재 초중고 교육이 무상교육이라고 교육계에서는 주장하고 일반 국민도 그렇게 인식하고 있지만, 초중고 교육은 절대 무상교육이 아니다. 현행 초중고 교육재정 총량 산정방식을 과감히 개편하고 현재 수준 이상의 교육성과를 보다 낮은 비용으로 제공하려는 기업가적 정신을 모든 교육공급자들이 갖지 않으면, 우리의 국가재정은 더 빠르게 악화하여 미래세대의 부담은 눈덩이처럼 불어날 수밖에 없다.

제4절 중앙정부의 초중고 교육재정 지원방식 개편안
연성예산제약의 문제를 완화하기 위해 세수 연동형 초중고 교육재정 총량 산정방식을 폐지하고 다음과 같은 구조의 새로운 초중고 교육재정 지원방식을 고려할 것을 제안한다.

1. 초중고 단위학교에 투입되는 교육비용과 시도교육청과 지원청 등 소관기관의 인건비 및 사업비를 구분하여 관리한다.
2. 중앙정부는 단위학교의 학생 수를 기준으로 교직원 인건비 포함 학생 1명당 표준 교육비를 산정하고 학생 수를 곱하여 산정된 단위학교 교육비용의 80%를 부담하고 해당 지역의 일반지자체가 나머지 20%를 부담한다. 다만, 공교육의 규모의 경제를 제고하기 위해서 학생 수가 일정 규모 이하인 경우 교육비용의 20%를 일반지자체에 지급하고 해당 학교의 유지 여부에 대해 시도교육청과 협의 후 시도의회의 승인을 받아서 나머지 80%의 소규모 학교 교육비용에 대한 일반지자체 부담 여부를 결정한다.
3. 지역주민과의 소통 강화를 통해서 소규모 학교의 통합을 달성하여 해당 지역 초중고 공교육의 규모의 경제를 개선한 정도에 따라 차등적으로 중앙정부는 해당 지자체에 재정지원을 할 수 있다. 이 재정지원은 교육분야를 비롯하여 다른 분야에도 사용될 수 있다.
4. 중앙정부, 일반지자체, 시도교육청은 해당 지역 소재 학교들의 교육성과, 청년 인구 비중 등과 같은 성과지표, 성과지표 목표치 설정, 그리고 목표 달성 시 인센티브에 대한 협약을 맺고 교육의 수월성과 수도권 집중 완화라는 정책목표 달성에 노력한다.
5. 학생 수를 반영하여 산정된 표준교육비용은 교직원 수의 결정을 포함하여 단위학교의 재량에 따라 사용할 수 있는 권한을 점진적으로 확대하고 이에 상응하는 단위학교 예산집행의 투명성과 책임성을 확보하는 통제장치를 시도교육청이 마련하여 감독한다.
6. 학교의 재량권 확대와 함께 책무성 강화를 위해 전국 공통으로 시행하는 교육성과 평가를 정기적으로 실시하고 학교별 및 시도별 교육성과를 국민에게 공개한다. 중앙정부는 평가 결과에 기초하여 인센티브를 지급하거나 다음 연도 표준교육비용을 삭감할 수 있다.
7. 시도교육청과 지원청 등 소관 기관의 인건비 및 사업비는 재원을 지원하는 일반지자체 및 중앙정부와 협의하여 결정하되, 재정여건에 따라 삭감할 수 있다. 중앙정부는 지방교육공무원의 직무유형별 직무분석과 정원에 대한 검토를 통해 중장기 수급계획을 마련하여 해당 지역의 급격한 인구 감소 등 필요시 정원 감축을 할 수 있다.
8. 중앙정부 및 일반지자체와 협의하여 시도교육청이 학교 신증설을 결정하되, 최소 20년간의 학령인구 전망을 반영하여 신중하게 결정한다.
9. 그린스마트 미래학교의 건설은 학교통합을 통해 규모의 경제를 확보한 경우 우선 추진하고, 중앙정부가 비용을 100% 부담한다. 학교통합 없이 단순 노후 학교의 재건축 비용은 일반지자체와 중앙정부가 50%씩 부담한다.
10. 이외의 교육목적의 신규사업 추진 시 시도교육청은 정책목표와 기대효과를 명확히 일반지자체와 중앙정부에 제시하고 시범사업을 통한 기대효과의 비용편익 분석을 수행한다. 시범사업 설계 초기부터 관련 전문가들이 참여하여 실증분석에 필요한 통계자료의 생성 및 수집 방법을 결정한다. 시범사업의 문제점을 개선하여 추가적인 시범사업 실시 및 비용편익 분석 결과를 바탕으로 본사업 실시 여부를 판단하는 증거 기반 정책을 시행해야 한다.

제5절 시사점
초중고 교육재정 효율화를 위해서는 일반지자체와 시도의회의 역할이 중요하며, 시도교육청도 기업가적 관점에서 더 좋은 교육성과를 낮은 비용으로 산출하려는 적극적 의지와 노력이 필요하다. 그러나 하나의 행정구역에 하나의 지배구조만 존재할 때 새로운 초중고 교육재정 지원체계가 잘 작동될 것으로 판단된다. 반드시 선출직 시도교육감 제도를 유지해야 하는 것인지 관련 제도 연구자들의 심도 있는 연구가 수행되길 희망한다.